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道路运输安全:行业管理困境中的作茧自缚

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发表于 2019-11-14 15:37:49 | 显示全部楼层 |阅读模式
中国交通执法网通讯员管理实施细则
本帖最后由 交通小兵 于 2019-11-14 15:53 编辑

道 路 运 输 安 全:行业管理困境中的作茧自缚


  道路运输安全作为一个法规概念始于2004年施行的《道路运输条例》。很多业内人一直纳闷为什么道路运输条例不能上升为法律,这就不得不去深入梳理道路交通安全与道路运输安全的关系以及深入剖析交通运输部与公安部在道路交通管理方面的职责划分问题。

一、交通运输部和公安部在道路交通管理方面存在严重的职责交叉
  1986年,在交通部(当时)将交通监理权全部划给公安部但又保留了对营运性客货运行业管理职责的情况下,交通部(当时)对营运性客货运行业管理就一直陷入困境。特别是在公安部以安全为切入点实施《道路交通安全法》的情况下,交通部(当时)在道路交通管理方面完全处于被动,甚至影响到包括《公路法》中规定的道路安全标志、标线的设置等。

  以“大部制”改革为背景,以交通运输管理理论为依据,交通运输管理除铁路、航空、轨道、管道运输管理之外,还包括道路交通运输管理,同样也包括道路交通运输安全管理。现实呢?道路交通安全法已经以安全的名义将道路交通运输管理的主要方面进行涵盖。2004年,《行政许可法》施行。行政许可的设定更多局限于公共安全的范围。公安部不失时机地以《道路交通安全法》将机动车及驾驶员管理的权力进行法律固化。怎么办?交通运输部只能是以《道路运输条例》对营运性客货运的车辆营运证及从业资格证进行法规强化,为进一步巩固行政许可的合法性,“已失时机”地大打“安全牌”,全面拓展“源头管理”的“内涵”。



二、“道路运输安全”是行政许可之原,是部门存在之基,是行业管理之手,是交通部门的智慧创造
  2004年施行的《道路运输条例》第一条关于目的的表述是:“为了维护道路运输市场秩序,保障道路运输安全,保护道路运输有关各方当事人的合法权益,促进道路运输业的健康发展,制定本条例”。而之前的《道路运输行政处罚规定》(部令)第一条关于目的的表述是:“为了规范道路运输行政处罚行为,维护道路运输市场秩序,保障道路运输经营者、旅客、货主和其他当事人的合法权益”。2004年《行政许可法》施行之后,很多行政管理部门要保留行政许可只能是走“安全”之路,因为行政管制对于行业管理来说最直接、最方便、最有效。
  “道路运输安全”主要是指营运性客货运的道路交通安全。因为《道路交通安全法》已经将驾驶员驾驶机动车在道路上行驶运行的安全管理进行了涵盖,交通部门智慧性地创造了“道路运输安全”的法规性概念,不断充实“三关一监督”的内容,合法性地保留了一支履行营运性客货运以及相关业务行业管理的执法队伍,切实履行部委分工职责。



三、道路运输安全的法规强化并未能改变道路运输行业管理的困境。
  2008年大部制改革,交通运输部成立。为保持严谨、严肃,“道路运输安全”应该对应职能被科学定义为“道路交通运输安全”的法规性概念。但理论界、法律界还未做考虑。从国家层面来说,道路交通的概念已经发生变化,已经是道路交通运输的概念。如果说《道路交通安全法》要跟上形势进行修改的话,应该修改成《道路交通运输安全法》。应该说,目前公安部门执行的《道路交通安全法》以及交通运输部门执行的《道路运输条例》属于同一法律范畴,只是两个部门站在不同的角度进行管理侧重。这就是为什么一直没能出台《道路运输法》的根本性原因,因为这涉及到国务院部委改革的重大课题。
  道路交通运输安全的主要三要素为“人、车、路”。虽然有车辆营运证及营运性驾驶员从业资格证的创举以及道路建设的职能,丧失了机动车登记管理权及机动车驾驶员许可权的交通运输部门不可能在营运性客货运行业管理中“大有作为”,道路交通运输秩序不可能得到根本性好转。同样,不管是非营运或者营运性客货运的道路交通运输安全不可能得到系统化、最大化的确保。随着机动车保有量的爆增以及大规模的道路建设,道路交通运输安全的“人、车、路”包括环境等的综合治理压力越来越大,道路交通运输安全事故“居高不下”,道路运输市场乱象长存,公安部门与交通运输部门越来越受到社会的质疑与诟病。

四、随着安全生产管理形势的压力越来越大,交通运输部门不断强化营运性道路交通运输安全管理实际上是“作茧自缚”
  (一)“以人为本,安全发展”成为进入本世纪初的当代中国发展理念。2002年,《安全生产法》施行,目的是“为了加强安全生产工作,防止和减少生产安全事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济社会持续健康发展”。当年,党的十六大确定的本世纪头二十年全面建设小康社会目标中更加突出“社会更加和谐”。2007年,《生产安全事故报告和调查处理条例》施行,目的是“为了规范生产安全事故的报告和调查处理,落实生产安全事故责任追究制度,防止和减少生产安全事故”。
  (二)基于重特大事故多发频发的情况,国家层面的安全管理措施越来越严。2010年,国务院印发了《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》(国发[2010]23号)。2011年,国务院出台了《关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》(国发[2011]40号)。2012年,公安部、交通运输部以公通字〔2012〕5号印发《关于进一步加强客货运驾驶人安全管理工作的意见》。
  (三)安全追责越来越严,交通运输部门的行业安全监督管理压力越来越大。因为营运性道路交通运输被定义为生产经营活动,对道路交通运输企业以及交通运输部门的追责适用于《生产安全事故报告和调查处理条例》。2011年7月22日,河南信阳客车起火事故,造成41人死亡。其事故追责第一次对当事人追究刑责。2012年8月26日,包茂高速特大交通事故,造成36人死亡,其事故追责仅交通运输部门就被党纪或政纪处分19人。2014年的沪昆高速湖南邵阳“7.19”特大危化品爆燃客车事故,造成54人死亡。其事故追责问责人数与死亡人数高达2 :1,多名交通运输部门的人员被以涉嫌玩忽职守罪立案侦查。通过对所有事故调查处理情况进行分析,发现一条规律,凡与营运性道路交通运输车辆有关的安全事故基本上都会被定性为生产安全责任事故,交通运输部门极大可能会因为事故产生的直接原因或者间接原因被追究刑责,或者被党纪政纪处分。
  (四)道路交通运输安全事故中对公安部门与交通运输部门的追责存在根本性差异。《安全生产法》第二条规定:“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产,适用本法;有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的,适用其规定”。按照特别法优于一般法的原则,公安部门执行的《道路交通安全法》优先于《安全生产法》的适用。交通运输部门执行的《道路运输条例》仅仅是行政法规,其所管理的营运性道路交通运输完全适用于《安全生产法》以及《生产安全事故报告和调查处理条例》。道路交通事故已经在法律法规层面严格区别为生产安全责任事故。在安全监管方面,安全生产监督管理部门属于综合监管,公安部门属于专项监管,交通运输部门属于行业监管。
  (五)近几年来,随着越来越多的道路交通事故被定性为生产安全责任事故,被问责追责的形势越来越严峻,交通运输部门出于尽职避责初衷的强化安全监管措施进一步加大了自己的安全监管责任,使自己陷入了“作茧自缚”的尴尬境地。
对道路交通运输安全加强监管,最终的落脚点在于加强“人、车、路”等环节的管理。交通运输部门对营运性道路交通运输要加强行业监管,最有效的措施无非是更加强化对驾驶员和车辆的管理。这就回归到了驾驶员和机动车的管理权的问题。交通运输部要想在安全监管上“有所作为”,必须依赖于公安部,其形式基本上都是联合行文。

   
    “作茧必自缚”。交通运输部提出的“客车凌晨2点到5点高速公路禁行”源于2012年8月26日凌晨2点40分发生的包茂高速特大交通事故。其实《道路交通安全法》已经对“疲劳驾驶”有管制措施。不断地对企业安全责任制度建立、驾驶员再教育、车辆技术档案、车辆动态监控等方面对企业安全主体责任进行细化要求,不断地对自己的行业管理队伍提出安全监管各项严格要求。越进行细节细化,监管更容易出现缺失,同时,执法队伍也难以跟上监管形势。某省运管机构为预防长途客运事故建立的“运管人员跟车制度”成为笑话。某省运管机构为企业设计了车辆动态监控导则、安全隐患排查治理导则等,为基层运管部门设计了安全监督检查规则等等,细节很细,水平很高。某省运管机构申请到财政资金为全省客运企业客车安装4G视频动态监控设备后,要求县级运管机构每天必须抽查50辆客车,管理很严格很精细。假如某一天监控员只抽查到49辆而正好发生安全事故呢?估计其责任为玩忽职守。
   
    “安全发展”的概念不是以安全的名义去限制发展抑或停止发展。“凌晨2点到5点高速公路禁行”的政策对长途客运造成了“致命性伤害”。从2012年开始,加上高铁及互联网的冲击,全国的长途客运网络逐步走向奔溃,很多道路客运企业濒临破产。“凌晨2点到5点高速公路禁行”政策的目的是为了防止驾驶员疲劳驾驶,但是实际运行是不是达到了预想的效果?交通运输部门有没有进行专题调研?其结果必须有请交通运输部的专家到全国的高速公路服务区进行实地调查。

  部门责任不可推卸,但内部可以推责避责。为了推责避责,道路交通运输安全领域的形式主义作风不断泛滥。当然,最无辜的是基层监管机构。据了解,一年到头,上级布置的专项行动、专项整治、专项检查、专项督导等层出不穷,大多数属于反复重复,要完成占行政事务70%比重的来自于各级上级的五花八门的安全工作政令。

五、道路运输安全的最佳归宿设想:整合公安部与交通运输部在道路交通方面的职责,从行政管理体制上解决根本性问题;整合现在的《道路交通安全法》、《道路运输条例》、《超限运输车辆行驶公路管理规定》等法律法规规章,出台围绕“人、车、运”等要素而系统管理的《道路交通运输安全法》。
  当前,交通运输部门面临“放管服”改革带来的事中事后监管压力。在对各项行政许可逐步放开或者说行业监管手段乏力的情况下,如何维护道路交通运输市场秩序,如何保障道路交通运输安全,这对交通运输部门是一个严肃及急迫的课题。为配合交通运输综合行政执法改革,《中华人民共和国道路运输条例》(征求意见稿)中起草了查处“非法营运”对驾驶证进行暂扣、记分的条款,说明矛盾在碰撞,认识在统一,体制将理顺。如果不能有效影响到驾驶员及机动车管理,交通运输综合执法在道路交通运输方面不可能会有质变性作为。


来源:服务资讯
小编:文 东  




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发表于 2020-3-27 14:51:06 | 显示全部楼层
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发表于 2020-1-16 16:30:04 | 显示全部楼层
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应该把道路运输条例并到交通安全法中,由公安部统一执行,交通部只制定政策和做路做桥。


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发表于 2019-12-20 09:13:54 | 显示全部楼层
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应该把执法权交给公安部!这样不死不活的真是苦了一线执法人员


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发表于 2019-12-19 17:15:58 | 显示全部楼层
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可惜了,不是决策层


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发表于 2019-11-15 15:16:06 | 显示全部楼层
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说出了基层的心声,企业监管真是烫手山芋!


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发表于 2019-11-18 12:48:03 | 显示全部楼层
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写的有水平


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发表于 2019-12-18 15:30:08 | 显示全部楼层
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暂扣驾驶证,可以10元再补个


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发表于 2019-12-18 20:54:16 | 显示全部楼层
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对基层的问题都有了一个最深刻的了解。


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发表于 2020-1-7 09:50:45 | 显示全部楼层
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交通运输属于经济系统,和其他部门的执法职能一样只是小部分,不重要,不是政法系统!


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发表于 2020-3-13 21:42:21 | 显示全部楼层
说的真好


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